Política de los programas de transferencias monetarias y financiación
Los PTM han crecido rápidamente en las últimas décadas y en la actualidad representan aproximadamente el 20 % del conjunto de la ayuda humanitaria.
Este éxito se ha debido en parte a los compromisos contraídos durante la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016, el marco Grand Bargain o Gran Pacto en el que las partes interesadas se comprometieron a recurrir con frecuencia a los PTM, además de adquirir otros compromisos políticos de alto nivel.
Sokhna señala que para que los programas de transferencias monetarias alcancen todo su potencial son necesarios cuatro cambios importantes.
¿Se ha incrementado el uso de los PTM?
La financiación de PTM sigue aumentando año tras año, hasta alcanzar los 10 000 millones de dólares en 2022. Tras haberse registrado incrementos durante siete años consecutivos, en 2022 se alcanzó un nuevo récord (en cuanto a gasto).
Entre 2017 y 2022, el volumen total de asistencia proporcionada a través de PTM se duplicó con creces, pasando de 3300 millones de dólares estadounidenses en 2017 a 7900 millones en 2022.
Sin embargo, el hecho de examinar los datos por volumen de gasto no ofrece una visión de conjunto. En 2022, los PTM representaron algo más del 20 % de la ayuda humanitaria internacional, un ligero aumento respecto al 18 % de 2021 (mucho menor que el aumento que se había registrado el año anterior).
Sin embargo, los PTM podrían representar una proporción de la ayuda mucho mayor que la actual. Este estudio demuestra que, si se implementaran PTM siempre que fuera viable y conveniente, representarían entre un 30 % y un 50 % del total de la asistencia humanitaria internacional.
Es fundamental que se produzca un cambio transformador en el sistema humanitario para incrementar el uso de estos programas. Las políticas a nivel institucional, nacional y global son esenciales para propiciar este cambio.
¿Cuál es el volumen de efectivo frente al de cupones?
Los datos pertenecientes al período 2015-2022 muestran que la mayor parte del gasto en PTM se destina a proporcionar [transferencias monetarias] de manera directa, mientras que una proporción mucho menor se destina al uso de cupones. Tras mantenerse prácticamente invariable en un 71-73 % durante tres años (entre 2019 y 2021), el uso de efectivo ascendió al 81 % de los PTM en 2022, y los cupones representaron a su vez el 19 % de los totales declarados. La transición hacia el uso de efectivo en 2022 podría atribuirse en parte al uso a gran escala de este tipo de asistencia en la respuesta a la crisis de Ucrania.
Los PTM se utilizan más ampliamente debido en parte a la preferencia bien documentada de los receptores por el dinero en efectivo (en lugar de cupones u otras modalidades de asistencia) en la mayoría de los casos. Los PTM han impulsado políticas a favor del dinero en efectivo en lugar de los cupones, al menos desde 2015.
Financiación de los PTM
¿Cómo se financian los PTM?
En 2022, la mayor parte de los PTM fueron implementados por agencias de las Naciones Unidas, representando el 66 % del gasto total. Las ONG registraron el segundo mayor gasto, seguidas del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y de otras organizaciones.
Sin embargo, estas cifras pueden ocultar quién está prestando en realidad la asistencia. A menudo, las organizaciones más grandes trabajan con otras para implementar programas humanitarios, incluidos los PTM. No obstante, la financiación que una organización otorga a quienes se encargan de la implementación no puede verse en los datos de seguimiento, por lo que no se sabe en qué medida los actores locales contribuyen a la implementación de los PTM.
Dos de las grandes reservas de fondos comunes para el sector humanitario son el Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia (CERF) y los Fondos Mancomunados para Países Concretos (CBPF), gestionados por la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) de las Naciones Unidas. El estudio de CALP ha revelado que algunos Fondos Mancomunados para Países Concretos incluían objetivos relacionados con el uso de efectivo. También se ha comprobado que las asignaciones realizadas a través de CERF eran notablemente menores a la media global en cuanto al uso de efectivo en respuestas humanitarias.
El capítulo 2 del informe El Estado Global de los Programas de Transferencias Monetarias 2023 es un recurso clave para comprender en profundidad el volumen y el crecimiento de los PTM.
Políticas relativas a los PTM
Compromisos de los donantes
Los compromisos políticos para aumentar el uso de los PTM en el ámbito humanitario y el apoyo activo de los donantes a las políticas de PTM han sido factores importantes de crecimiento.
Estos son otros compromisos clave de los donantes con los PTM:
- El Foro de Donantes sobre Efectivo: se trata de un espacio para que las y los donantes debatan y compartan posturas comunes sobre temas clave relacionados con las transferencias monetarias. En los últimos años, han elaborado orientaciones políticas sobre la coordinación de PTM y su uso en contextos de alta inflación y crisis graves, como la pandemia de COVID-19.
- El enfoque común de los donantes hacia los PTM en el ámbito humanitario: se trata de un compromiso firmado en 2019 por 10 de los mayores Gobiernos donantes mediante el que prometen brindar su apoyo a los PTM.
- Declaración conjunta de los donantes sobre la asistencia en efectivo: un acuerdo contraído en 2019 por las principales organizaciones donantes (UE/DG ECHO, Alemania, Noruega, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos) que identifica los ámbitos prioritarios en los que los donantes pueden mejorar la coordinación.
Compromisos políticos con los PTM
Uno de los mayores compromisos políticos con la acción humanitaria de las últimas décadas es el Grand Bargain o Gran Pacto. Este acuerdo de alto nivel entre algunos donantes y actores humanitarios tiene como objetivo hacer que la ayuda sea más eficaz y poder ofrecer asistencia a más personas en situación de necesidad; lo que incluye aumentar el uso de los PTM.
Aparte del Gran Pacto, existen muchos otros compromisos significativos a nivel interinstitucional, como:
- Declaración conjunta de asistencia en efectivo de las Naciones Unidas: el compromiso político de OCHA, ACNUR, PMA y UNICEF con un sistema común de entrega de efectivo, sistemas de datos interoperables y otros enfoques conjuntos en la cadena de entrega de efectivo.
- Red común de distribución de efectivo: 14 ONG internacionales se han comprometido a emprender una acción colectiva para utilizar los PTM a gran escala garantizando capacidades de implementación, enfoques de calidad y sistemas comunes.
Además, los distintos organismos establecen sus propias políticas para alcanzar determinados objetivos en materia de PTM.
El entorno normativo de los PTM ha evolucionado enormemente desde 2016, habiéndose registrado grandes avances en varios ámbitos. Las organizaciones se ven influidas por diversos factores políticos en el plano de los PTM. Los compromisos colectivos han sentado las bases del progreso, y tanto los compromisos externos como la motivación interna y los factores ambientales han contribuido a acelerar el cambio.
Para una evaluación detallada del panorama político en materia de PTM, véase el informe en inglés Where Next? The Evolving Landscape of Cash and Voucher Policies.
Entender el Gran Pacto
El Gran Pacto (Grand Bargain) es uno de los mayores compromisos globales de donantes y organizaciones humanitarias de los últimos años, y su objetivo es aumentar la eficacia de la acción humanitaria y ayudar a un mayor número de personas en necesidad de asistencia.
El Gran Pacto se propuso durante la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 como solución para salvar la brecha entre la magnitud de las necesidades humanitarias y la cantidad de dinero disponible para fines de asistencia. Se calculó que el sistema podría suponer un ahorro adicional de mil millones de dólares al conseguir que la ayuda fuera más directa incurriendo a su vez en un menor coste administrativo.
En el período previo a la cumbre, este influyente documento de 2015 formulaba las ya bien conocidas preguntas: “¿por qué no usar efectivo?” y “si no es ahora, ¿cuándo?”. Estas cuestiones marcan el tono de las conversaciones en torno a los PTM.
El Gran Pacto ha tenido un gran impacto en los PTM, y el crecimiento de estos programas ha sido una de las áreas más exitosas del pacto. Desde 2016, se han adoptado ampliamente modalidades de asistencia en efectivo y su uso como proporción de la ayuda humanitaria se ha duplicado.
En el marco del Gran Pacto 2.0, los esfuerzos se centraron en abordar los retos de rendición de cuentas y coordinación en la implementación de los PTM. En 2022, tras un llamamiento a la acción, las organizaciones signatarias acordaron un modelo de coordinación de asistencia en efectivo para formalizar estas modalidades dentro del modelo de coordinación existente.
Para más información, véase nuestra página sobre el Gran Pacto en Todo sobre los PTM.
Oportunidades y retos de la ampliación de los PTM
¿Qué oportunidades existen de ampliar los PTM?
- Trasladar recursos con el fin de proporcionar una mayor asistencia a través de PTM en lugar de mediante distribuciones en especie, cuando proceda.
- Las organizaciones deben seguir introduciendo cambios para alcanzar sus propios objetivos de uso de PTM.
- Incrementar el uso de transferencias monetarias multipropósito. Coordinar esfuerzos entre todos los actores en distintos lugares.
- Armonizar enfoques para mejorar la calidad de las respuestas de PTM. Si bien muchos de los temas que deben abordarse resultan viables desde el punto de vista técnico, requieren de una fuerte voluntad política debido a su impacto en las relaciones entre instituciones y en los flujos de financiación.
- Desarrollar vínculos más estrechos con la asistencia para el desarrollo y los sistemas nacionales de protección social.
¿Cuáles son los obstáculos a la hora de ampliar los PTM?
- Donantes que proporcionan ayuda en especie en lugar de efectivo a los actores humanitarios. Por ejemplo, en un estudio de 2022, CALP descubrió que si los fondos del Gobierno de EE.UU. destinados a la ayuda alimentaria se hubieran reorientado hacia los PTM, esto habría contribuido a aumentar en un 6 % el volumen total global de PTM (pasando de un 19,4 % a un 25,4 %).
- Algunos sectores humanitarios son reacios a pasar de la ayuda en especie a los PTM.
- Las decisiones sobre el tipo de ayuda en ocasiones se toman en función del volumen de las reservas existentes en especie, y no de las preferencias de las personas afectadas por una crisis.
- Aversión al riesgo y falta de voluntad de algunas organizaciones y Gobiernos afectados por crisis para permitir el uso de PTM. Algunos actores que no están familiarizados con los PTM siguen optando por la ayuda en especie.
Sin embargo, estos solo son algunos ejemplos. Solo conseguiremos aumentar el uso de PTM a través de acciones colectivas realizadas por varias organizaciones en distintos lugares. No existe una única solución para generar crecimiento ni una simple palanca para accionar el cambio.
Para un análisis más exhaustivo, véanse las tres publicaciones de CALP de 2022 sobre este tema: Where next for CVA: Time to get more radical?
También hay disponible un vídeo formativo de 16 minutos sobre las normas de PTM y el entorno normativo de 2020.