Transferts monétaires et risques : ce qui se passe sur le terrain, reste sur le terrain (et pourquoi c’est un problème)

En octobre 2019, le CALP Network a facilité à Douala, au Cameroun, une réunion de partage d’expériences sur les risques liés à la protection des bénéficiaires dans les interventions monétaires. Cette réunion restreinte, organisée dans le cadre d’une série de rencontres dans différentes régions, a permis à 25 travailleurs humanitaires d’Afrique de l’Ouest et du Centre, représentants d’ONG locales, internationales, agences des Nations Unies, mouvement de la Croix Rouge, de partager leurs expériences et d’élaborer des recommandations pour la région, disponibles ici.

La rencontre a permis de rappeler la situation extrêmement difficile dans laquelle opèrent les travailleurs humanitaires en Afrique de l’Ouest et du Centre, et de partager des cas de violence extrêmes, parfois générés ou amplifiés par l’intervention humanitaire, auxquels sont exposés les bénéficiaires dans certaines zones. Cette réalité nous rappelle que les risques sont variés, fréquents, et présents à tous les niveaux ; le Nigeria, la RCA et la RDC sont parmi les pays les plus dangereux au monde pour les travailleurs humanitaires [1], et la région connait également une augmentation des victimes civiles, cibles directes ou indirectes d’incidents majeurs [2].

Les risques liés aux transferts monétaires tels que discutés lors de cette journée d’échanges sont de trois ordres ; contextuel, organisationnel et humain. Tous peuvent être anticipés et/ou atténués par des mesures ponctuelles ou structurelles qui vont limiter leur portée ou leur probabilité.

Parmi les risques organisationnels – pour lesquels il est possible de trouver des points communs malgré les différences de contextes, les participants ont notamment souligné la déconnexion entre ceux « qui savent » et ceux « qui font » : au sein des organisations, entre les sièges et les pays, les capitales et les sous-bases, la plupart des décisions programmatiques (mais aussi la contractualisation avec les prestataires de services financiers (PSF), les négociations avec les bailleurs) sont prises par les personnes qui ont l’expérience et le temps de gagner des connaissances et maîtriser les outils théoriques, mais ont un accès limité au contexte opérationnel. Ces décisions sont ensuite mises en œuvre par des équipes surchargées, sous pression, qui n’ont pas accès (faute de temps, de savoir, de logistique !) aux ressources disponibles ou aux formations. Cette déconnexion a des impacts directs sur leur capacité à mettre en œuvre les interventions en transferts monétaires de façon optimale, dans le respect des principes humanitaires et de la protection des bénéficiaires, et les empêche de communiquer avec les différentes parties prenantes (PSF, bénéficiaires, autorités locales) et les sensibiliser efficacement à ces principes.

Les transferts monétaires amènent des risques spécifiques et peuvent en exacerber d’autres, mais la modalité souffre avant tout des faiblesses de l’aide humanitaire, et nous devrions éviter d’accuser les transferts monétaires pour ce qu’ils ne font que mettre en lumière. Les systèmes de contrôles approfondis et l’aversion aux risques appliqués aux transferts monétaires rendent les risques de fraude et de protection plus visibles, ce qui est positif. Cela devrait nous permettre de réduire ces risques à travers le système humanitaire plutôt que de présumer qu’une autre modalité serait moins risquée – puisque les distributions en nature amènent également des risques spécifiques.

Tant que nous n’appliquons pas la même analyse et les mêmes mesures de contrôle aux transferts monétaires et aux distributions en nature, nous n’aurons pas d’évidence comparable sur les risques associés à chaque modalité (ciblage, l’impact sur la cohésion sociale, la fraude et la diversion, la violence entre les différentes parties prenantes ; le staff, les autorités locales, les groupes armés, les bénéficiaires). Et sans cette analyse comparative nous risquons de prendre de mauvaises décisions programmatiques et d’exposer nos bénéficiaires à d’autres types de risques.

 « On ne sait pas qui est qui, il y a une infiltration dans les communautés de ceux qui ne sont pas pour la paix et qui ont un intérêt direct à saboter l’aide ou revenir à l’in-kind.»

Or sur les distributions en nature précisément, plusieurs participants ont partagé leur expérience du contrôle qu’exercent certains groupes armés sur ce type d’assistance, qu’il est facile de taxer, détourner, prélever en ajoutant des check-points et qui vient nourrir les réseaux en constituant parfois la base de leur économie. Ces groupes ont alors tout à fait intérêt à miner l’assistance monétaire y compris par des moyens violents, des menaces sur les bénéficiaires qui perçoivent l’aide, l’utilisation d’arguments faussement religieux ou culturels pour déclarer cette aide impropre et encourager le retour à l’assistance en nature.

Les menaces incessantes envers les bénéficiaires et les staffs, le climat de méfiance généralisée et d’insécurité dans des contextes où les armes sont en libre circulation appellent à la plus grande prudence. L’information circule au sein des communautés, et la porosité avec les groupes armés existe bien qu’impossible à déterminer – et ce n’est pas le travail des organisations humanitaires. Mais cette réalité place les acteurs humanitaires face à des choix cornéliens, partagés entre la nécessaire continuité de l’aide, préserver la sécurité des parties prenantes et éviter le soutien indirect aux groupes armés.

« Parfois on passe par les intermédiaires même si ce n’est pas une bonne façon de faire. »

Dans ces conditions, il n’y a pas ou peu de solutions toutes prêtes, mais des recommandations de fond et des dilemmes essentiels à garder à l’esprit. Voici quelques exemples des tensions clés identifiées lors de l’atelier de Douala :

• Négocier l’accès et la continuité de l’aide nécessite souvent de passer par des intermédiaires, mais chaque intermédiaire augmente lui-même le risque d’abus envers les bénéficiaires.
• Diversifier les prestataires de services financiers (PSF) facilite la réponse aux abus, à condition d’avoir les ressources nécessaires pour gérer de près la relation avec ces PSF.
• Déléguer les responsabilités aux PSF ayant l’expertise de les gérer permet souvent une réponse plus rapide et transparente mais peut également déconnecter l’organisation des bénéficiaires et donner trop de pouvoir aux agents du PSF sans redevabilité vis-à-vis des bénéficiaires.
• Comment définit-on l’« efficacité » du mécanisme de plainte ; celui qui garantit l’accessibilité par le bénéficiaire ou la réactivité de l’organisation?

Avec ces informations en tête, la question qui devrait guider les décisions programmatiques est ; dans mon contexte, où mettre le curseur ? Ne pas se saisir du premier cas documenté pour faire des ajustements programmatiques, sachant que les mesures de mitigation entre les différents risques peuvent se contredire et s’annuler. Il s’agit donc de faire de vraies analyses de risques intégrées et contextualisées, et de les mettre à jour avec les leçons apprises, en mesurant l’impact et la fréquence des risques avérés, pour identifier le risque le plus prégnant et les décisions programmatiques à prendre.

Pour ce faire, il est temps de changer de paradigme et de passer d’un mode de compétition entre organisations à de vrais partages d’expériences et d’expertise. Nous ne pouvons plus laisser « ceux qui font » gérer les risques réels qui s’appliquent à l’aide humanitaire et aux transferts monétaires en particulier, dans la compétition pour l’accès à des financements de plus en plus réduits ; ni que des organisations qui arrivent dans un contexte où d’autres opèrent déjà exposent leurs équipes et leurs bénéficiaires à des risques auxquels d’autres ont déjà trouvé des mesures de mitigation. Les bailleurs ont un vrai rôle à jouer pour encourager et valoriser l’apprentissage et la transparence, à condition que les plateformes et espaces favorables soit créés. C’est le travail que continuent à faire le CALP Network aux niveaux régional et global et les Cash Working Groups au niveau national, pour faciliter un dialogue crucial et mettre à disposition des équipes terrain les outils dont ils ont besoin pour faire face aux risques et réduire le fossé entre ceux qui conçoivent, et ceux qui mettent en œuvre.

[1] Stoddard, A., Harvey, P., Czwarno, M., & Breckenridge, M. (2019). Aid Worker Security Report 2019
[2] OCHA

Image principale: Rachel Manns/Oxfam